< 원문출처 : Center for Security Studies (CSS), Zurich, Switzerland (http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/?ots591=0c54e3b3-1e9c-be1e-2c24-a6a8c7060233&lng=en&id=113107) >
핀란드의 위기관리 및 국토방위 (Finland: Crisis Management and Territorial Defence )
- 2010, Center for Security Studies (CSS), ETH Zurich
요약
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냉전종식 이래, 핀란드의 안보정책은 상당한 변화를 겪어왔다. EU가입 및 NATO로의 접근은 전통적으로 핀란드가 UN 임무들에 참가해왔던 점을 더욱 강화시켜주고 있다. 이것들은 협력전략(strategy of cooperation)의 강화라는 측면을 뚜렷이 보여주고 있는 것이며, 이는 또한 핀란드가 국제 위기관리(crisis management) 활동에 참가하고 있다는 점에서도 확인할 수 있다. 핀란드의 자체적인 입장은 과거와 마찬가지로 역사적 경험과 러시아와의 인접성, 그리고 유럽 동북지역의 지정학적 상황에 의해 형성되고 있다. (Since the end of the Cold War, Finland’s security and defence policy has undergone significant changes. EU membership as well as convergence with NATO have supplemented Finland’s traditional involvement in UN missions. They are the visible reflection of an intensified strategy of cooperation, which is also seen in Finland’s participation in international crisis management. The country’s self-perception continues to be shaped by the experience of history, its immediate proximity to Russia, and its geostrategic situation in the Northeast of Europe. )
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저자 : Anna Locher
(핀란드는 국제 위기관리활동들에 참가하고 있으며, 여기에는 아프가니스탄에서의 활동도 포함된다.)
냉전 종식과 소련의 붕괴는 핀란드에 있어서도 중요한 변화였다. 동서 대결시기, 이 작은 북구 국가에서는 일명 무장중립이라는 입장을 취해왔다. 소련과의 "우호, 협력, 상호원조 조약(Agreement of Friendship, Cooperation, and Mutual Assistance)"(1948-1991)과 함께, 핀란드는 매우 좁은 범위의 외교/안보정책 선택지를 가져야만 했다. 20여년 전에 벌어진 이 지정학적 격변은 핀란드 내에서 자국의 안보정책 및 중립성에 대한 논란이 촉발되도록 만들었다. 헬싱키에서는 위협/위험에 대한 재평가를 실시하였고, 이는 안보정책 및 조직상의 변화에 반영되었다. 1992년, 중립원칙(principle of neutrality)은 군사적 비동맹(military non-alignment) 및 협력전략(strategy of cooperation)으로 전환되었다. 1995년, 핀란드는 EU에 가맹한다.
1990년대 이래로, 핀란드는 국제 위기관리에 관여하는 일이 점점 증가해 왔다. 정부 내에서는, 오늘날의 다면적 성격을 지닌 위기 및 분쟁들에 대처하기 위해서는 민군활동이 조율된 국제사회 측면에서의 포괄적인 대응이 필요하다는 시각이 팽배하다. 이러한 신념은 포괄적 안보개념을 담고 있는 2009년 2월에 발표된 "핀란드 국방백서(White Paper on Finnish Security and Defence Policy)"에도 나타나 있다. 이 핵심적인 문서에 따르면, 핀란드의 국익은 다면적인 협력을 통해 가장 효과적으로 증진될 수 있다고 하고 있다. 또한, 핀란드는 대규모 예비역 자원을 바탕으로 한 전통적인 국토방위 및 일반징병 개념 - 이것은 제 2차 세계대전 이후부터 유기적으로 발전되어 온 개념이다 - 도 계속 유지하고 있다. 따라서 핀란드 안보정책의 핵심 기둥은 군사적 비동맹, 자주국방(autonomous defence), EU 가맹, 국제 위기관리활동 참가 등이라고 볼 수 있다. 점차 증가하고 있는 다면적인 활동들과 기존의 국방개념간에 생겨나게 되는 갈등은 군의 구조적 현대화로 감소되고 있으며, 이는 지휘구조의 집중 및 군사력 감축을 수반하고 있다.
제도화된 협력전략 (Institutionalised Cooperation Strategy)
핀란드의 협력전략은 국제 위기관리활동에의 참가를 통해 명백히 확인할 수 있다. 핀란드는 UN, EU, OSCE 등에서 수행하고 있는 위기관리작전에서 상당한 기여를 하고 있을 뿐만이 아니라, NATO의 작전에서도 점점 많은 기여를 하고 있다. 해외에 파병된 핀란드 군사전문가들은 약 475명이며, 이들 중에서 247명은 코소보(KFOR)에, 121명은 아프가니스탄(ISAF)에 위치하고 있다. 핀란드 분견대의 경우 주로 예비역으로 구성되어 있으며, 전원 자원자로 구성되어 있다. 또한 약 159명의 핀란드인들이 민간 국제협력작전에 참가하고 있으며, 이들도 주로 아프가니스탄(EUPOL) 및 코소보(EULEX)에 위치하고 있다. 게다가 차드, 그루지아, 중동의 여러 작전들에도 참가하고 있다 (지도 참조). 앞으로도 민간 해외작전 비율이 증가할 것으로 전망되고 있다.
핀란드 정부는 자국의 해외 위기관리작전에의 참가가 단순한 국제적 부담분담의 개념이라고는 생각하고 있지 않다. 오히려 자국의 이익 측면에서, 자국 국방에 기여하는 것이라고 보고 있다. 핀란드 정부는 이러한 참가가 종국에는 상호 작전호환성을 증진시키고, 전투경험을 쌓게하며, 비용 감소효과를 발생시키는 중요한 개혁 수단이 됨으로써, 결국 핀란드의 국방능력을 향상시킨다고 보고 있다. 핀란드의 국제활동참가는 냉전시기의 국제 평화지원활동 초기로까지 거슬러 올라간다. 1956년의 UN 작전을 처음으로, 핀란드는 거의 대부분의 UN 평화작전들에 참가해 왔다. 전부 합하여 약 4만명의 핀란드인들이 해외에서 근무하였다.
(국제 위기관리활동에 참가하는 핀란드 군/민간요원 규모)
EU: 핵심 안보 활동자 (The EU: A Key Security Actor)
핀란드가 1995년 EU에 가맹한 이유는 경제적인 이유도 있지만, 안보정책상의 고려 또한 중요한 부분이었다. 일단 핀란드는 소련 시장을 상실한 직후부터 1930년 이래 최악의 불황을 겪고 있었다. 그리고 외부적 위협 인식 혹은 "공포 요소(fear factor)"라는 점도 중요한 역할을 차지했다. 가맹으로 인한 즉각적인 안보효과는 또한 포괄적 안정정책(comprehensive stability policy)이라는 것으로부터도 도움을 받았다. 핀란드가 EU에서 처음으로 활동한 것 중의 하나는 결국 "노던 디멘젼(Northern Dimension)"(1998-2006)이 될 수밖에 없었으며, 이는 지중해 지역에서 있었던 협력노력들과 비슷한 것이었다. 이것의 목표는 발트해 지역 연안국들과의 협력을 강화하는 것과, 러시아와의 관계를 재정립하는 데에 있었다.
핀란드는 공통안보정책(Common Security and Defence Policy, CSDP)과 유럽안보정책(Eurpoean Security and Defence Policy,ESDP)에 신속하게 헌신하게 된다. 1999년 유럽 위기신속대응군(European crisis response forces)을 만들자는 결정이 헬싱키에서 이뤄졌다는 점도 상징적으로 볼 수 있다: 핀란드는 EU 내에서의 군사협력을 강화하는 데에 항상 관심이 있었으며, EU를 중요한 안보 활동자로 간주했고, 한편으로는 외부적으로는 비동맹 지위를 계속 강조하였다. 예컨대 2007/8년에는 핀란드가 EU 전투단(EU battlegroups)에 참가하여 병력을 지원하였다. 2011년에도 핀란드군이 참가할 예정이다. 이러한 참가는 EU와 핀란드 모두의 위기관리능력 향상이라는 점을 강조함으로써 정당화되고 있다.
도전의 성격이 비슷하고 북부 유럽의 전략적 중요성이 점점 강화되고 있다는 점 탓에, 북구 국가들이라는 프레임워크에서의 협력, 특히 스웨덴과 노르웨이와의 협력이 최근 증가하고 있다. 북구 방위협력(Nordic Defence Cooperation, NORDEFCO)에서는 2009년 12월부터 구매, 훈련, 기동, 연구 등의 분야에서 보조를 맞추는 것을 목표로 하고 있다. 게다가 이들 국가들은 발틱해 지역, 즉 러시아와 발트 3국 등에 관한 전략을 세우는 데에 협력하고 있다.
NATO와의 긴밀한 협력 (Cloise Cooperation with NATO)
평화를 위한 협력(Partnership for Peace)라는 프레임워크 속에서, 핀란드는 NATO에 점점 더 다가가고 있는 상황이다. 헬싱키의 군사능력은 NATO의 표준에 맞추어 개발되고 있으며, 핀란드는 적극적이면서도 자주 합동 기동훈련(alliance manoeuvres)이나 NATO 임무들에 앞장서고 있으며, 특히 2008년부터는 NATO 신속대응군(NATO Response Force)에 대한 보급지원에 기여하고 있다. 관찰자들은 이를 북대서양조약기구에 대한 실질적인 가맹이라 할 수 있는 정치적 내용으로 보고 있다. 실제로 정부기관 내에서는 상당기간 NATO에의 가맹을 고려해온 실정이다. 일부 예측에 따르면 이는 2011년 봄의 핀란드 의회선거의 중요한 이슈가 될 것이라고 전망하고 있다. 만약 보수파(Kokoomus) - 외무장관 알렉산더 스텁과 국방장관 지리 하카미가 이끌고 있음 - 가 2011년 이후에도 계속 정권을 유지하고, 중앙당(keskusta) 혹은 사회민주당(SDP)이 이들을 지지할 경우, 몇년 내로 핀란드가 공식적인 가맹을 시도할 가능성이 높다고 본다. 가맹 찬성자들이 주장하는 내용 중에는 비용절감 및 기타 재정적 이득을 내세우는 부분이 있다. 그리고 시너지 효과와 공동구매로 인한 이점 외에도, 정보 교환이라는 점과 북대서양조약기구 V번 조항에 따른 안보보장을 이점으로 들고 있다.
그러나 국민들 중 상당수는 NATO 가맹을 회의적으로 바라보고 있다. 동서 대결시기부터 추종되어온 신중한 "파시키비-케코넨 정책(Paasikivi-Kekkonen Line)"의 유산은 핀란드인들 내에서 아직도 깊게 뿌리내리고 있는 형편이다. 핀란드 대중은 대체적으로 전통적인 국방 및 군사력 개념에 지지를 보내는 편이다. 또한 "동맹"이라는 단어 역시 일반 대중에게는 불편하게 느껴지고 있는 상황이다. 과거 쌍방간 조약 속에 있었던 소련과의 관계(1948-1991)는 어려운 관계였고, 나치 독일과의 협력(1941-44) 역시도 핀란드 역사 속에서 불편한 부분이었다.
NATO 가맹국은 아니지만, 헬싱키에서는 NATO에서 주도하고 있는 작전들에 상당한 기여를 하고 있다. 핀란드는 아프가니스탄의 국제 안보협조군(ISAF)에 121명의 병력을 기여하고 있다. 2009년 8월의 선거기간 직전에는 일시적으로 병력이 2배로 늘어나기도 하였다. 핀란드군은 스웨덴군이 주도하는 마자르-샤리프 지역 지방재건팀(PRT)에 소속되어 있으며, 이 부대는 다시 독일군 지휘하의 ISAF 북부지역 사령부 휘하에서 적극적으로 활동하고 있다. 또한 핀란드인 전문가들은 아프간 국방군을 훈련시키는 데에도 일조하고 있다. 2010년 1월, 핀란드 대통령 타르자 할로넨(Tarja Halonen) 및 내각 외무/국방정책 위원회에서는 2011년 초까지 병력을 50명 증원하기로 결정하였는데, 이는 연말의 핀란드측 참여에 대한 재평가에 의거한 것이었다.
2009년에는 힌두쿠시 지역에 대한 작전에 대한 논란이 벌어졌는데, 이는 지금까지 벌어진 국내 논란 중에서 가장 격렬한 것이었다. 국내 여론은 점차 핀란드가 교전국가가 되어가고 있다는 점에 비판적이었던 것이다. 실제로 핀란드 병력들이 전투 작전에 말려드는 경우가 점점 증가하고 있다. 몇몇 예외를 제외하면, 정치가들은 계속 해당 임무의 평화유지적 성격과 재건 성격에 촛점을 맞추고 있다. 핀란드 여론 내에서의 토의는 아직까지는 간헐적으로만 이뤄지고 있다. 이러한 이유는 핀란드 의회에서 - 예컨대 스웨덴 의회와 달리 - 매년 단위로 아프간 작전에 대해 승인할 필요가 없다는 점도 부분적으로 작용하고 있다. 핀란드 정부 내에서는 전통적인 UN 평화유지 활동에서 더 나아가 소위 말하는 "강건한 임무(robust mission)"쪽으로 국제 위기관리활동을 실용적으로 확대해 나가려는 경향이 분명하게 나타나고 있다.
(핀란드 국방비 지출 추이 (1990-2010) )
전통적인 국방 개념(Traditional conception of defence)
국제 위기관리활동에의 참가와는 별개로, 핀란드는 또한 전통적인 안보개념 또한 유지하고 있다. 이 개념은 국토방위, 일반징병, 대규모 예비군 병력을 바탕으로 하고 있다. 핀란드는 지정학적으로 변방에 속한다는 점과, 제 2차 세계 대전 전후로 공격당하고 전투에 참가했던 역사 등이 자국의 안보인식에 중요한 영향을 끼치고 있다. 겨울전쟁(Winter War)(1939/40) 및 계속전쟁(Continuation War)(1941-44)의 영향은 오늘날까지도 핀란드의 외교/안보 정책에 영향을 끼치고 있다. 예를 들면 러시아와의 관계에서는 일명 "현실주의자(realist)" 방식이라고 불리는 것이 강조되고 있는 상황이다.
동시에 제 2차 세계대전의 경험은 - 비록 핀란드가 군사적으로 패배하였고, 사상자가 많았으며, 카렐리안 지역을 상실해야 했지만, 소련에 의해 점령당하는 것은 막을 수 있었다 - 자주국방에 지속적으로 의존하게 되는 토대를 닦았으며, 이는 인력 및 자원 할당의 우선순위에 있어서도 아직도 지배적 고려사항이 되고 있다. 국방비 지출에 있어서 1/3이 장비에, 1/4이 인건비에 소모되고 있다. 한편 국제적 작전에 들어가는 비용은 상대적으로 낮은 2퍼센트 수준에 머물고 있다 (다만 위기관리작전에 들어가는 인건비 부분은 외무부 예산에 포함된다는 점을 유의할 필요가 있다). 핀란드의 국방비 지출은 1990년대 중반 이래 계속 증가하는 경향이다; 오늘날 핀란드 국방예산은 GDP의 1.5퍼센트 수준이다. (표 1 참조)
2009년 백서에 따르면, "믿을만한" 포괄적 국방이야말로 아직도 기본적이며 중요한 고려사항으로 되어 있다. 이러한 목표를 현대적인 안보정책 및 재정정책과 조화시키기 위하여, 핀란드군은 현재 구조적 현대화를 진행하고 있다. 일반징병은 계속 유지되며, 대상자는 18세에서 50세 사이의 군복무가 가능한 모든 핀란드 남성에 해당된다. 기본병과의 복무기간은 180일에서 362일 사이로 되어있다. 그 직후에도 예비역으로 전환되기 전까지 40~100일간 추가 복무를 해야 한다. 평시 육해공군 총병력은 3만명 수준이며, 예비군은 23만 7천명이다. 총 동원병력 규모는 기존의 52만명에서 35만명으로 감소되었고, 중기 계획에는 추가로 10만명을 감축하는 것으로 되어 있다. 인원, 작전, 보급, 기타 무장문제 등을 다루는 군 총사령부는 미켈리(Mikkeli)에 집중되어 있다. 군에 복무하는 핀란드 사람의 숫자가 징병인원의 80퍼센트 수준으로 최근 감소하였기 때문에, 군 당국에서는 민간대체복무에 대하여 현역 군복무 쪽으로 유인하기 위한 방법을 찾기 위해 고심하고 있다.
핀란드군은 지상군에 집중하고 있는데, 이는 국토의 크기와 전반적인 국방전략에 따른 결과이다. 육군은 서부, 북부, 동부 사령부로 구성되며, 각각은 4개씩의 군구를 담당하고 있다. 해군은 핀란드 다도해 지역(Finland's Archipelago Sea)에 집중하여 장비되어 있다. 공군은 총 160대의 항공기로 구성되어 있는데, 타병종과 달리 전평시 규모는 동일하다.
러시아의 역할 (The Role of Russia)
러시아는 핀란드에 있어서 가장 중요한 안보정책 도전요소가 된다. 핀란드와 그 옆의 강력한 이웃나라는 1300킬로미터의 국경선과 함께 서로 불편한 역사를 공유하고 있다. 게다가 핀란드 북부에 있는 러시아령 콜라 반도는 굉장한 전략적 중요성을 띤 핵무기 기지이다. 전통적으로 핀란드는 자국을 동방과 서방 간의 "변방"지역으로 인식하였으며, 오늘날에도 헬싱키의 많은 외교/안보정책의 목표 및 관심은 EU와 러시아간 경계지역에 핀란드가 위치하고 있다는 점에 직접적으로 연결되어 있다.
예측하기 어려운 이웃에 관련된 공포는 핀란드가 EU에 가맹한 이유들 중에 하나이다. NATO에 가맹할지 여부에 관한 논란 역시도 역시 러시아와의 관계에서 영향을 받고 있다. 핀란드 사회의 상당수 부분에서는 2008년 8월 러시아와 그루지아와의 전쟁을 러시아로부터 발생되는 새로운 위험경고 신호로 받아들이고 있다. 그러나 2차대전 이래로 헬싱키에서는 항상 모스크바와의 분쟁을 피하려고 노력해 왔다. 만약 핀란드가 북대서양 조약기구에 가입한다면, 상 페테르부르크로 향하는 해로는 NATO 가맹국인 핀란드와 에스토니아에 의해 막히게 된다. 이것은 모스크바 측에서 핀란드의 NATO 가맹을 반대하는 여러 이유 중 단지 한가지에 불과하다. 그러나 어쨌든 러시아-핀란드간 관계는 결국 EU와 러시아와의 관계 속에서 주로 결정된다는 점을 염두에 두지 않으면 안된다.
불가능한 일? (Squaring the Circle?)
안보정책 공조와 국제 위기관리활동 참가는 핀란드가 스스로 인식하고 있는 국토방위와 밀접하게 연결되어 있다. 일면으로, 이는 시너지 효과를 기대할 수 있다. 한편으론, 이러한 새로운 안보정책 전략 및 옵션과 전통적인 국방정책 개념들 사이에는 긴장이 없을 수 없다. 그러나 지금까지 선택한 경로는 적절한 것으로 보이며, 특히 최근 방위부문에 있어 심층적인 구조적 개혁이 있었다는 점에서 그러하다. EU와 NATO와의 제도적 협력들에 발맞춘 여러 변화들에도 불구하고, 군사적 비동맹은 적어도 당분간은 핀란드의 결정적인 법칙으로서, 그리고 핀란드가 안보정책 협력과 자주국방 사이에 균형을 맞추는 도구로서 남아있을 것이며, 따라서 향후에도 국내에서의 논란을 완화시키는 타협수단으로 작용하게 될 것이다.